Очевидно, що без боротьби з нецільовим використанням коштів державного бюджету говорити про жодну оптимізацію видатків немає сенсу. Нецільове використання бюджетних коштіву Росії стало масовим явищем. Належного контролю за тим, як Уряд, обласна (республіканська) або муніципальна влада витрачають бюджетні гроші, практично немає. Рахункова палата РФ перевіряє виконання доходних та видаткових статей федерального бюджету та федеральних позабюджетних фондівза обсягами, структурою та цільовим призначенням, ефективність та доцільність витрат державних коштів та використання федеральної власності, Здійснює фінансову експертизу проектів федеральних законів, нормативних правових актів, що так чи інакше зачіпають держбюджет.

Парламент має право заслухати звіт уряду про виконання бюджету та не затвердити його у разі виявлення порушень. Однак факти усунення чиновників з посади при порушенні ними закону «Про федеральний бюджет», як і раніше, поодинокі.

Неодноразово пропонувалося, по-перше, внести до Конституції поправку, що дає право парламенту гласно контролювати виконання бюджету протягом року, причому не лише по Федерації загалом, а й окремому її суб'єкту, місту, району; по-друге, включити до законодавства статті щодо конкретної відповідальності чиновників за порушення закону «Про бюджет». При цьому порушувати справу за фактом правопорушення має прокуратура на основі депутатських запитів.

Бюджет Федерації, республіки, краю, області чи району має бути докладнішим і виконуватися гласно в кожному напряму бюджетних коштів, до невеликих сум. Для цього бюджет має бути деталізованим, відкритим та зрозумілим. На жаль, поки що всі спроби досягти цього в Росії успіху не мали.

Очевидним успіхом на цьому шляху стало ухвалення закону «Про бюджетну класифікацію». Цей Закон охоплює функціональну, економічну та відомчу класифікаціюдоходів та видатків бюджетів РФ, видів державних боргівФедерації та її суб'єктів, джерел фінансування дефіциту бюджетів. Причому класифікація єдина і використовується при складанні, затвердженні та виконанні бюджетів усіх рівнів, у тому числі консолідованого бюджету. Класифікація теж має багаторівневий характер. Першим рівнем видатків є перелік прямих одержувачів коштів із федерального бюджету, другим - класифікація цільових статей його витрат, що відображає фінансування за конкретними напрямками діяльності прямих одержувачів бюджетних коштів за певними розділами та підрозділами функціональної класифікації видатків бюджетів суб'єктів Федерації.

Важливо налагодити повну прозорість бюджетного процесу, справді гласний звіт про рух бюджетних коштів, щоб депутати, які представляють інтереси населення, журналісти та самі громадяни могли будь-якої миті переконатися, що кошти платників податків витрачаються точно за планом.

У Росії її громадський контролю над бюджетними видатками, у зв'язку з слабкістю інститутів громадянського суспільства, фактично отсутствует.

Враховуючи особливості створеної за минулі роки у Росії вертикалі політичної влади Президента РФ, важливу роль у справі підвищення ефективності державних витратграють щорічні бюджетні послання Президента РФ, які готуються відповідно до статті 170 Бюджетного кодексу Російської Федерації.

До шляхів підвищення ефективності державних витрат слід зазначити такі положення:

зважений та обережний підхід до збільшення та прийняття нових видаткових зобов'язань з урахуванням наявних ресурсів, формування чіткого та прозорого механізму оцінки фінансових можливостей для прийняття нових зобов'язань, визначення їх обсягу та складу, оцінки очікуваної ефективності та аналізу альтернативних рішень;

проведення аналізу ефективності всіх видатків бюджету, впровадження у практику діяльності Уряду сучасних методів оцінки ефективності бюджетних видатківз погляду кінцевих цілей соціально-економічної політики, обов'язкове порівняння з цією метою досягнутих результатів;

розширення складу та покращення якості інформації, що надається законодавчим органам, громадськості, громадянам про досягнуті та плановані цілі бюджетної політикита результати використання бюджетних асигнувань, у тому числі про ефективність реалізації бюджетних програм;

посилення статистичного спостереження результатами здійснюваних програм, запровадження регулярних спеціалізованих статистичних обстежень, покликаних забезпечити оцінку ефективності бюджетних витрат.

застосування механізмів, що стимулюють бюджетні установи до підвищення якості наданих ними послуг та підвищення ефективності бюджетних видатків, розширення повноважень головних розпорядників бюджетних коштів щодо визначення форм фінансового забезпеченнянадання державних послуг;

необхідність роботи з перетворення бюджетних установв автономні установиу тих сферах надання соціальних послуг, де це може створити суттєві стимули підвищення ефективності діяльності.

підвищення якості фінансового менеджментуу бюджетному секторі, посилення відповідальності органів виконавчої владита бюджетних установ за результативність бюджетних видатків та підвищення якості державних та муніципальних послуг, що має супроводжуватися розширенням їх повноважень, створенням стимулів до підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів, припиненням практики дріб'язкової регламентації їх діяльності; більш дієвий бюджетний контроль, орієнтований не лише на виявлення, а й головним чином на запобігання фінансовим порушенням, що має створювати основу для прийняття конкретних управлінських рішень. На цій основі в державному секторіможе бути створена ефективна системааудиту результативності бюджетних видатків.

Таким чином, бюджетна стратегія Росії на середньострокову перспективу буде спрямована на сприяння соціальному та економічному розвитку Російської Федерації за безумовного врахування критеріїв ефективності та результативності бюджетних витрат.

Характер і складність кількісного виміру ефективності бюджетних видатків та державного бюджету загалом виявляється у тому, що й показники мають ув'язуватися з тією економічної та соціальної роллю, яку бюджет грає у суспільстві. Оскільки в оцінках показників ефективності бюджетних видатків велика частка політичних елементів, то велике значеннямає розгляд проектів складених бюджетів у законодавчих (представницьких) органах влади. Особливо важливо, щоб при оцінці ефективності бюджетних видатків та бюджету в цілому враховувалася громадська думка, оскільки саме широкі верстви населення є кінцевими споживачами послуг, що надаються державою.

За показниками ефективності державного бюджету можна говорити про його роль як інструмент державного регулюванняекономіки та соціальної сфери. Але різні показникимають різну динаміку. Це означає, що виникає невизначеність у вимірі ефективності бюджетних видатків. До того ж загальні показники носять переважно інформативний і аналітичний характер, їх неможливо пов'язати з діями конкретних осіб, будь-якої державної установи. Водночас на практиці державний бюджет виступає як фінансовий планконкретного використання коштів. Саме при реалізації цього плану виникає необхідність визначення ефективності бюджетних видатків, пов'язаної з вирішенням питань: на що в кінцевому рахунку були витрачені державні гроші, який результат цих видатків, яке співвідношення між кінцевими результатами та зробленими видатками? І тут найважливіше значеннянабуває персональної та інституційної відповідальності за витрачання бюджетних коштів.

Але складність кількісного виміру ефективності бюджетних видатків не повинна бути підставою для того, щоб цими питаннями не займатися. Досвід бюджетного процесу в багатьох країнах показує, що цілком можливо створити цілісну та працюючу систему оцінки результативності бюджетних видатків. Бюджетна реформа, що почалася, націлена на вирішення цих питань. У постанові Уряду РФ "Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних видатків" є вказівка ​​про необхідність розробки методичних рекомендаційза кількісним виміром показників ефективності бюджетних видатків, яку доручено виконати міністерствам фінансів, економічного розвиткута торгівлі РФ.

В умовах ринкових відносин важливою умовоюдля оцінки ефективності використання бюджетних коштів та визначення шляхів її підвищення є вдосконалення методів планування та фінансування бюджетних видатків. Без істотних змін бюджетного планування не вдасться розробити підхід до визначення конкретних результатів фінансування бюджетних видатків. Тому бюджетна реформа, що проводиться в країні, передбачає формування та включення до бюджетного процесу процедури оцінки результативності бюджетних витрат, поетапний перехід від кошторисного планування та фінансування бюджетних витрат до бюджетного планування, орієнтованого на досягнення кінцевих суспільно значущих і вимірних результатів (бюджетування).

У цьому потрібно значне розширення горизонту бюджетного планування РФ. В останні десятиліття здебільшого розвинених країннакопичено позитивний досвід переходу до середньострокового (багаторічного) бюджетного планування. Вони досягли добрих результатів у середньостроковому фінансовому, у т.ч. бюджетному, плануванні на 5 років та збільшують цей термін до 7 років і більше.

Середньострокове бюджетне планування (3-5 років) дозволяє суттєво покращити ситуацію з визначенням ефективності бюджетних видатків. Саме в середньостроковому періодіможливе широке використання програм вирішення тих чи інших соціально-економічних проблем. А будь-яка програма, складена задля досягнення конкретних цілей, перетворюється на мету бюджетного фінансування. З використанням програм зникає головна проблема обчислення ефективності бюджетних витрат - невизначеність результатів фінансування. Ось чому один із перспективних напрямів бюджетної реформи в країні - перехід переважно до програмно-цільових методів планування бюджетних видатків, які забезпечують прямий взаємозв'язок між розподілом коштів та фактичними або запланованими результатами їх використання відповідно до встановлених пріоритетів. державної політики. Використання зазначеного методу планування бюджетних видатків покликане також забезпечити якість внутрішньовідомчих процедур бюджетного планування (бюджетування) та фінансового управління.

Питання ефективності державного бюджету та бюджетних видатків безпосередньо пов'язані з державним фінансовим контролем.

Саме він дозволяє зіставити фактичні результати використання бюджетних коштів із плановими, виявити наявні недоліки та правопорушення у сфері фінансування бюджетних видатків та намітити шлях підвищення їх ефективності. Здійснення постійного державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, його посилення і посилення - запорука підвищення ефективності бюджетних видатків, поступального розвитку економіки та фінансів країни в целом.На жаль, кількість економічних злочинів у Росії продовжує зростати донині. Одна з причин цього полягає і в тому, що досі не прийнято загального федерального закону про державний фінансовий контроль. Внаслідок цього відсутня єдина концепція державного фінансового контролю, не дано законодавче визначення багатьох категорій та понять, недостатньо чітко розмежовані функції суб'єктів контролю. Все це помітно ускладнює роботу державних контрольних органів і знижує ефективність заходів, які вони проводять. Отже, без удосконалення законодавства, прийняття та впорядкування правових нормативних актів щодо організації державного фінансового контролю та, що найголовніше, без неухильного їх виконання неможливо боротися з економічними злочинамиі досягти реальних успіхів у справі підвищення ефективності державного бюджету та бюджетних видатків.

Катерина Євгенівна ВАКСОВА, заступник генерального директора Центру дослідження бюджетних відносин, к. е. н.
Володимир Васильович МІХЄЄВ, заступник керівника напряму щодо взаємодії з регіональними органами влади
Центру дослідження бюджетних відносин, к. е. н.

30 червня 2010 року вийшло розпорядження Уряду РФ № 1101-р, яким було затверджено Програму щодо підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року та перелік заходів щодо її реалізації у 2010 році. Ми добре пам'ятаємо, що у травні 2004 року вже ухвалювався схожий документ. Тоді було прийнято постанову Уряду РФ № 249 «Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних видатків», якою була схвалена Концепція реформування бюджетного процесу в Російській Федерації у 2004-2006 роках.
Як у рамках Програми щодо підвищення ефективності бюджетних видатків, так і в рамках попередньої Концепції реформування бюджетного процесу суб'єктам РФ рекомендувалося розробити і затвердити власні аналогічні документи. Залишивши міркування про відмінності термінів "результативність" - "ефективність", "Програма" - "Концепція" спробуємо проаналізувати, чим принципово відрізняється нинішня Програма від Концепції.
Екскурс в історію
Спершу невеликий екскурс в історію. Як ми наближалися до Концепції? Розглянемо це у світлі документів, у яких щорічно ставляться і уточнюються завдання у бюджетній політиці, — у світлі Бюджетних послань Президента РФ Федеральним зборам. У Бюджетному посланні на 2001 рік і на середньострокову перспективу серед пріоритетів бюджетної політики було названо інвентаризацію та оцінку ефективності всіх бюджетних видатків та зобов'язань, включаючи федеральні цільові програми, а також концентрацію ресурсів федерального бюджету на вирішенні ключових завдань при одночасному скороченні свідомо неефективних витрат. У Бюджетному посланні на 2002 рік до основних напрямів подальшої оптимізації бюджетних видатків віднесено зокрема впровадження сучасних методів оцінки раціональності, індикаторів результативності бюджетних видатків. У 2003 році у Бюджетному посланні серед першочергових завдань названо створення системи планування та моніторингу соціально-економічної результативності бюджетних видатків за допомогою якісних та кількісних індикаторів. І ось у Бюджетному посланні на 2004 рік вперше з'являється розділ «Основні напрями підвищення ефективності бюджетних видатків», в якому йшлося про реєстри видаткових зобов'язань, інвентаризацію державних організацій, централізовану підготовку кадрів та централізовані закупівлі, оцінку витрат на конкретні види видатків та багато іншого. На виконання положень цього Бюджетного послання 22 травня 2004 року виходить ухвала № 249.
Нагадаємо, що основною ідеєю Концепції реформування бюджетного процесу в Російській Федерації у 2004-2006 роках було впровадження у практику бюджетного процесу механізмів бюджетування, орієнтованого на результат. При цьому практично за всіма механізмами (реєстри видаткових зобов'язань, доповіді про результати та основні напрямки діяльності, цільові програми, середньострокове фінансове планування) не було правового регулювання на федеральному рівні, хоча у законодавстві не містилося норм, що перешкоджають їх впровадженню, що дозволило поширити роботу з реформування бюджетного процесу у частині застосування БОР на регіональний і муніципальний рівні.
Тепер розглянемо у тому ключі проміжок часу від виходу Концепції до прийняття Програми. Звісно, ​​у Бюджетному посланні на 2005 рік значну увагу було приділено впровадженню положень Концепції. Водночас у Бюджетному посланні на 2005 рік серед напрямів удосконалення управління громадськими фінансаминазвано чітке визначення показників результативності діяльності федеральних державні органи. У Бюджетному посланні на 2006 рік йдеться про оцінку нових видаткових зобов'язань та про розподіл бюджетних ресурсів між адміністраторами бюджетних видатків виходячи з поставлених перед ними цілей. 2007 року вже йдеться про забезпечення збалансованості бюджетної системиРосійської Федерації у довгостроковому періоді, про розробку та впровадження методів та процедур оцінки якості фінансового менеджменту, розвитку внутрішнього аудиту, про вдосконалення управління державною власністю.
Бюджетне послання на 2008-2010 роки було направлено до Федеральних Зборів практично відразу після внесення значної кількості поправок до Бюджетного кодексу та до багатьох федеральних законів, пов'язаних з докорінним реформуванням бюджетного законодавства. У цьому Бюджетному посланні зроблено аналіз реформування бюджетного процесу у 2000-2006 роках та сформульовано основні засади бюджетної стратегії на 2008-2010 роки та подальшу перспективу. Першим таким принципом названо перетворення федерального бюджету на ефективний інструментмакроекономічного регулювання. Також до основних принципів віднесено подальше подовження обрію бюджетного планування; безумовне виконання діючих зобов'язань та зважений та обережний підхід до збільшення та прийняття нових видаткових зобов'язань з урахуванням наявних ресурсів; проведення аналізу ефективності всіх видатків бюджету; підвищення якості фінансового менеджменту у бюджетному секторі.
У Бюджетному посланні на 2009-2011 роки та подальшу перспективу багато в чому повторено завдання, поставлені роком раніше. Водночас у цьому посланні також йдеться про те, що одним із завдань є ефективне витрачання бюджетних коштів за рахунок переходу до фінансового забезпечення державних послуг на основі державного завдання та принципів нормативно-подушевого фінансування. Крім того, поставлено завдання розширення практики обліку результативності роботи органів державної влади суб'єктів РФ при прийнятті рішень про надання фінансової підтримкиза рахунок коштів федерального бюджету, вдосконалення структури та механізмів державного та муніципального фінансового контролю, виключення паралелізму та дублювання у цій сфері.
Бюджетне послання на 2010-2012 роки ставить завдання за умов подолання наслідків світової фінансової кризи перейти до режиму жорсткої економії бюджетних коштів, що передбачає досягнення максимально можливого мультиплікативного економічного та соціального ефекту від кожного бюджетного рубля. Чітко вказується на те, що контроль за цільовим витрачанням бюджетних коштів має супроводжуватись змістовним аналізом досягнутих результатів. Йдеться також про забезпечення кардинального підвищення якості державних послуг, що надаються громадянам, модернізації мережі надання послуг за рахунок бюджетних коштів. Вперше заявлено про те, що бюджетне планування має ґрунтуватися на консервативному варіанті прогнозу. Допущено можливість переходу з 2011 року до програмної структури бюджету з одночасним коригуванням класифікації видатків. Бюджетне послання на 2011-2013 роки було направлено Президентом РФ 29 червня поточного року, а 30 червня Уряд Російської Федерації затвердив Програму підвищення ефективності бюджетних витрат. Напевно, зайве говорити про те, що Програма побудована на основі цього Бюджетного послання.
Як бачимо, обидва програмні документи уряду: і 2004 року, і 2010 року є результатом послідовної цілеспрямованої роботи уряду, Мінфіну Росії, інших федеральних міністерств і відомств насамперед щодо вдосконалення бюджетного процесу та його окремих елементів, потім щодо реформування управління громадськими фінансами, а в сучасних умовах— щодо впровадження програмно-цільових принципів організації діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. І тут необхідно наголосити, що Програма Уряду РФ щодо підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року — практично перший документ з питань бюджетних видатків, у якому питання державного та муніципального управлінняприділено місця не менше ніж фінансовим нюансам. При цьому діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування розглядається у нерозривному зв'язку з управлінням фінансовими ресурсами, які їм надаються для досягнення цілей їхньої діяльності.

Концепція vs програма

У чому полягає змістовна різниця між Концепцією та Програмою? Метою Концепції було створення умов та передумов для максимально ефективного управління державними (муніципальними) фінансами відповідно до пріоритетів державної політики. Метою Програми заявлено створення умов підвищення ефективності діяльності. публічно-правових утвореньщодо виконання державних (муніципальних) функцій та забезпечення потреб громадян і суспільства в державних (муніципальних) послугах, збільшення їх доступності та якості, реалізації довгострокових пріоритетів та цілей соціально-економічного розвитку.
Ми бачимо, що цілі близькі, навіть можна умовно сказати, що Програма є якісно іншим продовженням Концепції. Якщо Концепція була спрямована на покращення управління громадськими фінансами для досягнення пріоритетів діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, то Програма націлена на покращення діяльності цих органів для підвищення якості та доступності державних (муніципальних) послуг. Більше того, з метою Програми починають фігурувати такі важливі та актуальні поняття, як «якість та доступність державних (муніципальних) послуг», «забезпечення потреб громадян та суспільства» тощо. Такий вектор розвитку загальної ідеології реформування можна оцінювати виключно позитивно.
Перелік напрямів реформування в Концепції включав створення правових підстав для впровадження в систему управління державними фінансами такого об'єкта аналізу, як «результат діяльності». Тому зміни торкнулися практично всіх етапів бюджетного процесу: бюджетну класифікаціюРФ та бюджетний облік, підходи до системи бюджетного планування (розподіл зобов'язань на діючі та прийняті, введення реєстру видаткових зобов'язань, створення основ середньострокового фінансового плануваннята впровадження нових інструментів бюджетування), підходи до системи виконання бюджету. У рамках реалізації Концепції на федеральному рівні було прийнято безліч нормативно-правових актів, що регламентують функціонування тих чи інших нових інструментів (відомчі цільові програми, доповіді про результати та основні напрямки діяльності, реєстри видаткових зобов'язань тощо). Основними підсумками формування нової системимали стати такі зміни:

• трансформація системи ухвалення рішення при розподілі фінансових ресурсів: на чільне місце повинен був бути поставлений результат діяльності;
• переорієнтування системи цінностей державного (муніципального) службовця з «освоєння коштів» на «досягнення результату»;
• зміна системи бюджетного планування: збільшення горизонту планування та відхід від практики чистого індексування витрат рік у рік.

Практичне впровадження цих інструментів у бюджетний процес виявило значну кількість підводного каміння як у вигляді технічно невирішених питань, так і у формі ідеологічних протиріч, усунення яких стало однією з підстав для розробки Програми. Така ситуація була викликана дуже стислими термінами впровадження нових інструментів та відсутністю достатнього методичного супроводу заходів за умови дуже складних та кардинальних змін у діяльності органів влади. Як наслідок, у 2010 році склалася ситуація, коли більшість напрацювань минулих років вже стала для всіх чимось знайомою, але практичного втілення в життя програмно-цільового бюджетування так і не відбулося. Почасти це було пов'язано зі складною світовою фінансово-економічною ситуацією, почасти стало наслідком заплутаності та множинності ухвалених нововведень. В результаті основна увага Програми була сконцентрована на практичних аспектах функціонування нової системи, виключення протиріч та недоробок:

• формування та фінансове забезпечення державних (муніципальних) завдань, нормування витрат за надання послуг;
• розвиток нових форм надання державних (муніципальних) послуг, а саме запровадження нових типів державних (муніципальних) установ та підходів до управління ними;
• розвиток системи державного (муніципального) фінансового контролю;
• методичні питання оцінки діяльності органів влади та органів місцевого самоврядування;
• оптимізація структури органів державної влади (органів місцевого самоврядування);
• питання розвитку системи закупівель для державних (муніципальних) потреб;
• методичні нестикування у застосуванні інструментів бюджетування, орієнтованого на результат і т.д.

Принципово новим напрямом діяльності у Програмі став «розвиток інформаційної системи управління державними фінансами». Безперечно, питання інформатизації були актуальними й у період реалізації Концепції, але вони в основному стосувалися автоматизації бюджетних процедур. На час реалізації Програми на перший план вийшла також проблема забезпечення достовірної та доступної інформації для всіх зацікавлених осіб, і в першу чергу для населення. Таким чином, планується забезпечити публічність і відкритість влади та створити основу для формування механізмів громадського контролю.
Стимули
Слід зазначити, що заходи, заплановані як у межах Концепції, і у рамках Програми, здебільшого передбачали і передбачають значну активність на федеральному рівні (прийняття стратегічних і тактичних рішень, розробка законодавчих актів, підготовка методичних документів тощо. буд.). Разом з тим суб'єктам РФ та муніципальним утворенням було рекомендовано розробити аналогічні концепції та програми для свого рівня. З метою стимулювання такої роботи Уряд РФ застосовував і планує застосовувати механізм надання субсидій на реформування громадських фінансів, що розподіляються на конкурсній основі. У 2004-2008 роках з метою стимулювання регіонів і муніципалітетів до розробки програм реформування регіональних фінансів, що включають усі значні заходи з Концепції, Мінфін Росії скористався Фондом реформування регіональних фінансів, що існував тоді. В результаті в конкурсах взяло участь понад 40% суб'єктів РФ, які досягли істотних успіхів у впровадженні як механізмів бюджетування, орієнтованого на результат, обов'язкових через вимогу Бюджетного кодексу, так і цілого ряду механізмів з кращої практики організації бюджетного процесу.
У рамках програми також заплановано надання субсидій на реалізацію регіональних та муніципальних програм підвищення ефективності бюджетних витрат. Підготовка методичних рекомендацій щодо розробки та реалізації регіональних та муніципальних програм підвищення ефективності бюджетних витрат, а також критеріїв та порядку відбору суб'єктів РФ та муніципальних утвореньдля отримання відповідних субсидій покладено на Мінфін Росії та Мінекономрозвитку Росії зі строком виконання у III кварталі 2010 року (п. 35 Плану заходів щодо реалізації Програми у 2010 році). У той же час можна припустити, що вигадувати новий механізмнемає необхідності, та й можливості для розробки у нинішніх фінансових умовахнового виду субсидій може не представитися. У такій ситуації резонно скористатися інструментом, що вже існував і показав свою результативність, — субсидіями на реформування регіональних і муніципальних фінансів, Включивши в методику конкурсного відбору заходи, що стосуються розробки та реалізації програм підвищення ефективності бюджетних видатків.
У результаті нині всі суб'єкти РФ і муніципальні освіти з нетерпінням чекають як методичних рекомендацій, і самого конкурсу. Причому якщо надання субсидій та участь у конкурсі не для всіх регіонів є завданням номер один, отримання методичних рекомендацій, безсумнівно, є пріоритетним очікуванням.

Регіональні та муніципальні програми

Що ж можна сказати щодо регіональних та муніципальних програм підвищення ефективності бюджетних видатків вже зараз, виходячи з існуючих документів? Особливістю формування та реалізації таких програм у порівнянні з програмами реформування регіональних фінансів буде те, що більшість заходів, передбачених Програмою Уряду РФ, не можуть бути прямо реалізовані на регіональному рівніоскільки вони пов'язані з коригуванням федерального законодавства, та насамперед Бюджетного кодексу. Тому від регіонів потрібно дійсно творчий підхід до формування своїх програм, пов'язаний з реалістичною оцінкою власних повноважень та максимальною їх реалізацією за всіма напрямами реформування, запропонованими Урядом РФ. Більше того, вже зараз регіонам та муніципалітетам при розробці програм доведеться зважати не лише на федеральною Програмою, а й з безліччю нових принципових законів і підзаконних актів, які впливають питання підвищення ефективності бюджетних витрат. Насамперед це:

• Федеральний законвід 27 липня 2010 р. № 210-ФЗ «Про організацію надання державних та муніципальних послуг»;
• Федеральний закон від 23 листопада 2009 р. № 261-ФЗ «Про енергозбереження та про підвищення енергетичної ефективності та про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації» з комплексом підзаконних актів;
• Федеральний закон від 8 травня 2010 р № 83-ФЗ «Про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням правового становища державних (муніципальних) установ» з комплексом підзаконних актів;
• постанову Уряду РФ від 2 серпня 2010 р. № 588 «Про затвердження Порядку розробки, реалізації та оцінки ефективності державних програмРосійської Федерації» і т.д.

В результаті, враховуючи заходи Програми та розвиток законодавства, з нашого погляду, зусилля щодо реалізації регіональних та муніципальних програм доцільно сконцентрувати на наступних напрямках:

• розвиток програмно-цільових засад формування бюджету, включаючи підготовку до переходу до програмного бюджету;
• підвищення ефективності надання державних (муніципальних) послуг, що передбачає як роботу з державними (муніципальними) завданнями, так і оптимізацію бюджетної мережі відповідно до реформи, що проводиться державних установ;
• реформування державного фінансового контролю та розвиток внутрішнього контролю;
• розвиток інформаційної складової системи управління державними фінансами;
• розробка механізмів зацікавленості муніципальних утворень у підвищенні ефективності видатків місцевих бюджетів (для програм суб'єктів РФ).

З іншого боку, кожен суб'єкт РФ (муніципальне освіту) вправі розширити даний перелікзаходами щодо оптимізації функцій державного управління, удосконалення системи державних закупівель, розвитку системи міжбюджетних відносин, Актуальні для конкретної території.

Підвищення ефективності бюджетних витрат на надання послуг суспільству є одним із пріоритетних завдань сучасної політикибюджетного планування та реформування на всіх рівнях системи суспільних фінансів. Держава несе відповідальність за прийняті на себе видаткові зобов'язання та має наводити докази того, що витрачені бюджетні кошти принести певний результат чи витрачені з якимось ефектом. Причому отримані ефекти мають бути достовірними і підтверджуватись певними цифровими значеннями за напрямками, статтями, програмами, проектами бюджетного фінансування суспільних потреб. Таким чином, основною проблемою реалізованої на даний момент бюджетної реформи є підвищення ефективності бюджетних видатків на всіх рівнях бюджетної системи, оскільки це важливіший фактор зростання ефективності в сучасних умовах порівняно з його доходною частиною. Особливо це питання актуальне нині, в умови посткризового відновлення російської економіки, і як наслідок – виникнення нестабільної ситуації з доходною частиною бюджету.

У економічній літературіпоняття "ефективність" як відносне поняття виражається співвідношенням результату від будь-якого заходу та витрат на його здійснення, і має особливість визначатися кількісно та якісно. Якісна складова ефективності бюджетних видатків – досягнення певних якісних характеристик, закладених у бюджетному плануванні. Наприклад, створення умов та передумов для максимально ефективного управління державними (муніципальними) фінансами відповідно до пріоритетів державної політики. З кількісної сторони, ефективність - ступінь досягнення кількісного результату та подальшого порівняння даного результату із сукупністю результатів аналогічних дій. У сфері суспільних фінансів поняття "ефективність" має свою специфіку. Тут, говорячи про ефективність, йдеться передусім про соціальний ефект від надання бюджетних послуг для суспільства.

Необхідно зауважити, що чинне бюджетне законодавство не дає чіткого розуміння про те, що ж мається на увазі під ефективністю бюджетних видатків, незважаючи на те, що стаття 34 Бюджетного кодексу РФ закріплює принцип результативності та ефективності використання бюджетних коштів. Так, відповідно до цієї статті БК РФ, під результативністю та ефективністю використання бюджетних коштів бюджетної системи розуміється або досягнення заданих результатів з використанням найменшого обсягу коштів, або досягнення найкращого результату з використанням певного бюджетом обсягу коштів.

Міжнародна практика реформування бюджетного процесу націлена на підвищення ефективності бюджетних видатків і розвивається у напрямі відмови від кошторисного планування на користь системи управління державними фінансами за критеріями результативності, запровадження різних форм моніторингу, оцінки та бюджетування, орієнтованого на результат (БОР). Реформа бюджетного процесу в Російській Федерації йде тим же шляхом. Основними тенденціями еволюції бюджетного законодавства в Російській Федерації стають фінансування не витрат, а виконуваних виконавцями функцій, розширення самостійності та повноважень розпорядників та одержувачів бюджетних коштів та усунення акцентів з контролю за виконанням кошторису на контроль за досягненням заявлених результатів. Розширюються обрії планування, здійснюється перехід від короткострокового до середньострокового планування. У міжнародній практиці засобами підвищення ефективності бюджетних видатків є також притягнення до надання бюджетних послуг приватного сектору, реорганізація бюджетних установ, зміна їх організаційно-правової форми, що призводить до підвищення їх самостійності у розпорядженні ресурсами, відповідальності за досягнення фінансових результатіві цим зростання ефективності витрачання коштів. В даний час існують такі основні напрямки підвищення ефективності бюджетних видатків, поширені в міжнародній практиці та актуальні для нашої країни:

Впровадження інструментів БІР;

Реформування бюджетного сектору (реструктуризація бюджетної сфери);

Удосконалення фінансового менеджменту у держсекторі.

p align="justify"> Одним з основних інструментів підвищення ефективності видатків бюджету, актуальних в даний час для Росії, є впровадження методів формування бюджету, заснованих на принципах бюджетування, орієнтованого на результат (БОР). Загалом модель БОР передбачає розподіл бюджетних коштів між бюджетоодержувачами залежно від досягнення ними конкретних результатів, забезпечуючи цим найефективніше витрачання бюджетних коштів. При цьому кошти розподіляються пропорційно до громадських очікувань і пріоритетів. Адже в основі загальної оцінкиефективності бюджетних послуг лежать два основні поняття: економічна ефективність, що пов'язує обсяги наданих послуг із витратами та соціальну ефективність, що визначається як ступінь досягнення певного соціального результату. Таким чином, розробці фінансових нормативів, з урахуванням яких проводитиметься розрахунок вартості державних послуг, має передувати визначення кінцевих цілей надання послуг.

Підхід до формування та виконання бюджету на принципах БОР істотно відрізняється від діючих раніше принципів устрою бюджетного процесу, коли основою для бюджетного планування та витрачання коштів є постатейний розгляд кошторису видатків у різних його варіаціях. Суть так званого кошторисного планування зводилася до того, що бюджетні витрати визначалися на основі звітних даних за минулий періодплюс надбавка. Так, в останні два-три роки, видаткова частина бюджету щорічно збільшувалася на 20-30 відсотків. У такому плануванні ігнорувалися конкретні цілі та результати витрачання державних коштів, мета цього фінансування полягала у здійсненні витрат на колишньому чи прирощеному рівнях, тобто фактично витрати прирівнювалися до результатів.

У рамках другого напряму підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, у числі основних невирішених проблем функціонування бюджетної сфери, необхідно відзначити наступне: чинний механізм кошторисного фінансування є неефективним, оскільки не пов'язаний з результатами діяльності бюджетних установ; утримання квазібюджетних установ (значну частку доходів яких становлять доходи від платних послуг) перешкоджає збільшенню обсягів фінансування тих установ, які здійснюють державні послуги на неринковій основі; відсутність правової регламентації дій адміністрації бюджетної установи щодо розпорядження доходами від підприємницької діяльності призводить до неефективне використанняцих коштів, і навіть прямим зловживанням.

Вирішення цих проблем через реформування бюджетної мережі закладено в документі "Принципи реструктуризації бюджетного сектора в Російській Федерації в 2003-2004 рр.. і на період до 2006 р." За цим напрямом підвищення ефективності бюджетних видатків пропонуються такі шляхи реструктуризації бюджетного сектора, що передбачає реорганізацію: мережі бюджетних установ та державних (муніципальних) унітарних підприємств.

Модернізація бюджетної мережі здійснюється за такими основними напрямками: оптимізація діючої мережі одержувачів бюджетних коштів; реорганізація бюджетних установ та перехід до нових форм фінансування надання державних (муніципальних) послуг (договірне фінансування, субсидування споживача, нормативно-цільове фінансування); використання методів формування БОР лише на рівні суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування. Реорганізація державних та муніципальних унітарних підприємств передбачає: приватизацію та зменшення кількості унітарних підприємств та підприємств з державною участю, діяльність яких не відповідає функціям держави, а також поставленим цілям та завданням; для унітарних підприємств, які збережуть свій правовий статус, підвищення якості фінансового менеджменту та управління з боку державних та муніципальних органівуправління.

За третім напрямком підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів необхідне підвищення якості фінансового менеджменту, оскільки однією з основних проблем є недостатній рівень менеджменту в громадському секторі. Фінансовий менеджмент - система, з якої управляються і контролюються фінансові аспекти діяльності державного органу щодо досягнення його цілей. Система передбачає надання більшої свободи прийняття рішень тим, хто керує бюджетними видатками та результатами.

Фінансовий менеджмент у громадському секторі - це такі процеси та процедури, що забезпечують результативність використання ресурсів: визначення найбільш ефективних способіввикористання обмежених ресурсівзадля досягнення цілей соціально-економічної політики; забезпечення ефективного виконанняприйнятих рішень; делегування відповідальності; відповідальність та підзвітність за діяльність та її результати. Отже, для досягнення головної мети ефективного та відповідального управління громадськими фінансами – надання громадських послугвисокої якості при підвищенні ефективності та результативності бюджетних видатків – необхідно послідовно реформувати всі фази бюджетного циклу шляхом впровадження сучасних процедур та процесів фінансового менеджменту в громадський сектор.

Недостатня ефективність використання коштів бюджету всіх рівнів спричинила ухвалення ще низки документів, що стосуються питань реформування бюджетного планування. Так, у лютому 2010 року було затверджено Програму підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року, серед ключових цілей цієї програми – використання механізмів, насамперед орієнтованих на результат.

Для успішного впровадження бюджетування, орієнтованого на результат, необхідно провести ще низку перетворень, що стосуються як установ бюджетної сфери, там і системи управління бюджетними коштами загалом. Залишається сподіватися, що подальша модернізація бюджетної системи буде не менш результативною, і разом з нововведеннями дасть можливість більш ефективного та раціонального використання видатків бюджету.

Таким чином, головною метоюреформи громадських фінансів є поліпшення якості послуг, що надаються населенню шляхом підвищення ефективності бюджетних витрат. Ця мета досягається шляхом поетапного переходу до ефективного та відповідального управління громадськими фінансами, заснованого на засадах прозорості, стійкості та результативності та відповідального найкращим зразкамміжнародної практики

Поточна сторінка: 1 (загалом у книги 37 сторінок) [доступний уривок для читання: 25 сторінок]

Підвищення ефективності бюджетних видатків
За загальною редакцією А.А. Клімова

Бежаєв О.Г., Хворостухіна Д.С.(Гл. 1); Розгулін С.В.(Гл. 2); Іванова Н.А.(Гл. 3, 4); Кабашкін В.А.(Гл. 5); Павлова В.А.(Гл. 6); Кліманов В.В., Дмитришина О.В., Галкін В.В., Головіна В.В.(Гл. 7); Клімов А.А.(Глоссарій)

Передмова

Розробка сучасних програм підвищення кваліфікації та професійної перепідготовки кадрів для сфери державного та муніципального управління є одним з найважливіших завдань, що стоять перед системою освіти Росії. Прискорення темпів соціально-економічного розвитку, необхідність реалізації пріоритетних національних проектіввимагають від працівників державних та муніципальних органів управління нових підходів до роботи. У цій ситуації традиційні методи навчання не відповідають збільшеним вимогам до практичної кваліфікації державних та муніципальних службовців. Потрібна зміна парадигми навчання. Необхідно розвивати підходи, які дозволять слухачам визначати собі горизонти розвитку, і навіть оснащуватися відповідними знаннями в організацію руху до них. Основними елементами нової парадигми мають стати широта, практичність та безперервність освіти.

Здійснення реформ у сфері державного та муніципального управління породило необхідність подальших змін структури, чисельності та функцій керівників та фахівців фінансових органів. Поряд із суттєвим зростанням кількості співробітників фінансових служб на місцевому рівні відбуваються процесуальні зміни у практиці управління громадським сектором, що впроваджуються, впроваджуються новації, пов'язані з перерозподілом повноважень між рівнями влади.

Необхідність швидких перетворень, відсутність повного консенсусу у суспільстві щодо їхнього змісту та пріоритетності, одночасний характер проведення реформ підвищують вимоги до кваліфікації практичних працівників. Очевидно, назріла потреба в оснащенні працівників фінансових органів якісно новими методами діяльності, а також запуску процесів обміну передовим досвідом.

Підвищення рівня кваліфікації державних та муніципальних службовців неможливе без модернізації змісту та технологій підготовки. Необхідно розуміти, що крім знання нормативних правових актів державний або муніципальний службовець повинен мати специфічний набір сучасних інструментівпрактичної діяльності. На зміну простому дотриманню бюджетного законодавства та реагуванню на поточні проблеми мають прийти активне використання можливостей чинного законодавствата ініціатива.

У такій ситуації дуже важливо сформувати у слухачів не лише професійні знання, а й масив загальних концепцій:

Володіння методами діагностики, виділення, аналізу та вирішення проблем (компетенція виділення та вирішення проблем);

Вміння виробляти управлінські та організаційні рішення (компетенція прийняття рішень);

володіння навичками ефективної командної та групової роботи (комунікаційна компетенція);

Володіння техніками презентації (вміння лаконічно висловлювати власні думки, чітке та артикульоване мовлення, володіння техніками схематизації).

У пропонованому слухачам навчальному посібникуз управління регіональними та муніципальними фінансами зроблено спробу розглянути актуальні аспекти управління громадськими фінансами на основі передового міжнародного та російського досвіду. На думку авторів, цей посібник може використовуватися як практикуючими спеціалістами (з урахуванням коригування на стрімку зміну бюджетного законодавства), так і студентами профільних професійних освітніх програм.

А.А. Клімов,

кандидат технічних наук,

директор Інституту технологій освіти АНХ

Глава 1
Міжбюджетні відносини в умовах реформи місцевого самоврядування

Бежаєв О.Г, к. е. н., Мінфін Росії

Хворостухіна Д.С., Мінфін Росії

1.1. Теоретичні основиміжбюджетних відносин

Основою міжбюджетних відносин є діюча система державних та місцевих бюджетів.

Бюджетна система будь-якої країни має відповідати її державному та адміністративно-територіальному устрою.

У Російській Федерації функціонують два рівні державної влади – федеральний та регіональний (суб'єктів Федерації), а також місцеве самоврядування. Відповідно до адміністративно-територіального устрою до складу РФ входить 86 суб'єктів, що включають 24 310 муніципальних утворень. За кожним рівнем влади законодавчо закріплено власні повноваження, для здійснення яких формуються відповідні бюджети. Таким чином, виходячи з державного та адміністративно-територіального устрою, до бюджетної системи Росії входять федеральний бюджет, бюджети 86 суб'єктів РФ та 24 310 місцевих бюджетів (рис. 1.1).

Одним із основних завдань держави у сфері бюджетної політики є забезпечення рівного доступу громадян до державних та муніципальних послуг незалежно від місця їхнього проживання. Вирішення цього завдання вимагає наділення органів державної влади та місцевого самоврядування повноваженнями з надання населенню державних та муніципальних послуг та доходами, адекватними витратам на надання цих послуг.

У рамках вирішення цього завдання формуються відносини між органами державної влади та органами місцевого самоврядування щодо розподілу фінансових ресурсів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації, тобто міжбюджетні відносини.

Мал. 1.1. Структура бюджетної системи Російської Федерації

Міжбюджетними відносинамиє економіко-правові відносини, що виникають між органами державної та муніципальної влади в ході бюджетного процесу з приводу розмежування видаткових повноважень, доходів, що надходять до бюджетної системи країни, перерозподілу коштів з бюджетів вищих рівнів на нижчестоящі в порядку бюджетного регулювання, відшкодування видатків, пов'язаних з передачею видаткових повноважень або з прийняттям рішень, що викликають додаткові витрати чи втрати доходів інших бюджетів, тимчасової фінансової допомоги, а також об'єднання коштів для фінансування видатків на користь різних рівнів влади та різних територій одного рівня влади.

УРосійської Федерації, як і багатьох федеративних державах, основними передумовами формування міжбюджетних відносин є:

наявність трьох основних рівнів бюджетної системи;

Нерівномірність соціально-економічного розвитку території країни та пов'язані з цим відмінності у бюджетній забезпеченості регіонів та муніципальних утворень;

Передбачена Конституцією РФ гарантія рівного доступу всіх громадян до державних та муніципальних послуг незалежно від місця проживання;

Законодавчо встановлена ​​обов'язковість компенсації додаткових видатків бюджетів або втрат їх доходів, які стали наслідком рішень, прийнятих органами влади іншого рівня.

Встановлюючи ту чи іншу систему міжбюджетних відносин, держава ставить завдання досягнення як мінімум чотирьох основних цілей:

1) підвищення рівня життя, забезпечення соціальної захищеності громадян шляхом рівного доступу до громадських (бюджетних) послуг та соціальних гарантій на всій території країни;

2) забезпечення сталого економічного розвитку при оптимальному використанні податкового та ресурсного потенціалу окремих територій та країни в цілому;

3) зміцнення державного устрою та територіальної цілісності країни, запобігання появі відцентрових тенденцій та конфліктів між владою різних рівнів з приводу розподілу та використання ресурсів національної бюджетної системи, створення передумов для становлення громадянського суспільства;

4) скорочення дотаційності та кількості дотаційних бюджетів за рахунок оптимізації зустрічних фінансових потоківта нарощування податкового потенціалу на відповідних територіях.

Для досягнення цих цілей система міжбюджетних відносин має відповідати таким вимогам:

а) єдині принципи та механізми регулювання міжбюджетних відносин, неприпустимість індивідуальних підходів при розмежуванні видаткових повноважень, доходних джерел та розподілі фінансової допомоги;

б) чітке законодавче розмежування видаткових повноважень та відповідальності за виконання фінансових зобов'язань між органами влади різних рівнів;

в) стабільне та відповідне поділу видатків закріплення доходних джерел за всіма рівнями бюджетної системи та податкових повноважень за різними рівнями влади;

г) об'єктивний розподіл фінансової допомоги з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості територій;

д) створення стимулів для проведення на місцях раціональної та відповідальної бюджетної політики, ефективного використаннягромадських фінансових коштівна користь населення;

е) наявність механізмів контролю над дотриманням федерального законодавства та фінансової дисципліни.

У економічних умовах, що склалися, з урахуванням цілей бюджету та завдань, які вирішуються в бюджетній сфері, міжбюджетні відносини між рівнями бюджетної системи формуються за чотирма основними напрямками:

1. У сфері розмежування предметів ведення та повноважень щодо надання державних та муніципальних послуг населенню. У результаті прийняття федеральних законів від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» з наступними змінами та доповненнями встановлено чітке законодавче розмежування видаткових повноважень між органами влади різних рівнів. Основні принципи та порядок розмежування предметів ведення та повноважень щодо надання державних та муніципальних послуг населенню будуть докладно розглянуті у розд. 1.2.

2. У сфері розподілу фінансових ресурсів, що здійснюється за двома напрямками. Перше – розподіл податкових та неподаткових доходівміж рівнями бюджетної системи Другий напрямок – перерозподіл фінансових ресурсів із вищих бюджетів до нижчих бюджетів у рамках надання фінансової допомоги. При цьому фінансова допомога нижчим бюджетам надається у формі дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості та субсидій на співфінансування видаткових зобов'язань нижчих бюджетів.

3. Між органами державної влади та органами місцевого самоврядування при відшкодуванні витрат, пов'язаних із передачею видаткових повноважень, а також при компенсації додаткових видатків або втрат доходів, пов'язаних із рішеннями державних органів влади.

4. Правові відносини, що виникають між органами державної влади та органами місцевого самоврядування в рамках надання тимчасової фінансової допомоги місцевим бюджетамз бюджетів суб'єктів Федерації, слід вважати окремим напрямом міжбюджетних відносин. Вони мають свої особливості, принципи формування та цілі. Механізм надання тимчасової фінансової допомоги місцевим бюджетам з бюджетів суб'єктів Федерації буде розглянуто в розд. 1.7.

Нормативно-правове регулювання міжбюджетних відносин здійснюється Бюджетним кодексом Російської Федерації, законодавством суб'єктів Федерації та нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування.

Основними завданнями законодавчого регулювання міжбюджетних відносин є:

Забезпечення прозорості та гласності міжбюджетних відносин, простота розрахунків, зрозуміла не лише фахівцям у цій сфері, а й політикам, які приймають бюджет;

Чітке законодавче розмежування видаткових повноважень між органами влади різних рівнів та відповідних ним витрат, а також максимально можливою мірою дохідних джерел (повністю або частково) між ланками бюджетної системи;

встановлення по всій країні єдиних методології та критеріїв міжбюджетного регулювання, що враховують індивідуальні та групові особливості муніципальних утворень;

Законодавче закріплення неприпустимості вилучення чи примусової централізації до бюджетів іншого рівня власних доходів муніципальних утворень, закріплених на постійній основі, додатково отриманих чи заощаджених бюджетних коштів;

встановлення взаємної відповідальності органів влади різних рівнів за дотримання зобов'язань з міжбюджетних відносин;

Встановлення щодо стабільного механізму міжбюджетних відносин.

Основним елементом системи міжбюджетних відносин є міжбюджетні трансферти. При цьому під міжбюджетними трансфертамислід розуміти кошти одного бюджету бюджетної системи Російської Федерації, що перераховуються іншому бюджету бюджетної системи.

У загальному виглядісистема міжбюджетних трансфертів із бюджету суб'єкта Федерації представлена ​​на рис. 1.2.

Чинне законодавство України передбачає можливість надання місцевим бюджетам наступних видівміжбюджетні трансферти: дотації, субвенції, субсидії, бюджетні кредити та інші міжбюджетні трансферти.

Відповідно до Бюджетного кодексу до дотацій належать міжбюджетні трансферти, що надаються на безоплатній та безповоротній основі без встановлення напрямків та/або умов їх використання. Як правило, дотації виділяються з метою вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних утворень. Водночас, Бюджетний кодекс передбачає надання інших дотацій.

Мал. 1.2. Міжбюджетні трансферти з бюджету суб'єкта РФ

Щодо місцевих бюджетів Бюджетним кодексом Російської Федерації визначено такі основні дотації:

а) дотації з регіонального фонду фінансової підтримки поселень, які надаються відповідно до ст. 60 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ та ст. 137 БК РФ;

б) дотації з районного фонду фінансової підтримки поселень, які надаються відповідно до ст. 60 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ та ст. 142.1 БК РФ;

в) дотації з регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів), що надаються відповідно до ст. 61 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ та ст. 138 БК РФ.

Міжбюджетні трансферти виділяються місцевим бюджетам у вигляді субвенції з метою фінансового забезпечення видаткових зобов'язань, що виникають під час виконання переданих їм державних повноважень Російської Федерації та/або суб'єктів Федерації. Кошти місцевим бюджетам на забезпечення виконання органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень надаються за рахунок коштів регіонального фонду компенсацій відповідно до ст. 63 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131 - ФЗ та ст. 140 БК РФ.

Законодавство передбачає можливість співфінансування видаткових зобов'язань місцевих бюджетів органами державної влади. І тут місцевим бюджетам виділяються субсидії. Під субсидіями бюджетамрозуміються міжбюджетні трансферти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації з метою співфінансування видаткових зобов'язань, що виникають при виконанні повноважень органів державної влади суб'єктів Федерації, та видаткових зобов'язань щодо виконання повноважень органів місцевого самоврядування.

Субсидії місцевим бюджетам для співфінансування видаткових зобов'язань, що виникають під час виконання повноважень органів місцевого самоврядування з питань місцевого значення, надаються з регіонального фонду співфінансування витрат відповідно до ст. 62 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ іст. 139 БК РФ.

Органи місцевого самоврядування мають право отримання бюджетних кредитів з бюджетів суб'єктів Федерації. Відповідно до Бюджетного кодексу РФ бюджетний кредит– це грошові кошти, що надаються бюджетом іншому бюджету бюджетної системи Російської Федерації, юридичній особі, За винятком державних (муніципальних) установ, іноземній державі, іноземній юридичній особі на поворотній та відшкодувальній основах.

Надання бюджетних кредитів місцевим бюджетам здійснюється відповідно до ст. 93.2 та 93.3 БК РФ.

Основними кінцевими цілями міжбюджетних відносин є:

створення вихідних умов для скорочення надмірних відмінностей у бюджетній забезпеченості територіальних утворень;

Підвищення відповідальності регіональних та місцевих органів влади за формування збалансованих бюджетів (не позбавляючи їхньої зацікавленості та відповідальності щодо нарощування податкового потенціалу на підвідомчій території, раціонального та ефективного витрачання бюджетних коштів) з метою реалізації покладених на них повноважень, надання населенню на всій території країни рівних можливостей отримання бюджетних послуг в обсязі та якості не нижче мінімально необхідного рівня.

З метою підвищення відповідальності за проведення раціональної та ефективної бюджетної політики на місцевому рівні ст. 136 БКРФ встановлено єдині основні засади надання міжбюджетних трансфертів одного бюджету бюджетної системи Російської Федерації іншому бюджету бюджетної системи Російської Федерації:

1. Міжбюджетні трансферти з бюджетів суб'єктів Федерації до місцевих бюджетів (за винятком субвенцій з регіональних фондів компенсацій) надаються лише за умови дотримання відповідними органами місцевого самоврядування бюджетного законодавства Російської Федерації та законодавства Російської Федерації про податки та збори.

2. При недотриманні органами місцевого самоврядування умов надання міжбюджетних трансфертів з бюджету суб'єкта Російської Федерації орган, що виконує бюджет суб'єкта Федерації, має право призупинити надання міжбюджетних трансфертів (за винятком субвенцій із регіонального фонду компенсацій) відповідним місцевим бюджетам.

Федеральним законом від 26 квітня 2007 р. № 63-ФЗ введено додаткові умовинадання міжбюджетних трансфертів для дотаційних та високодотаційних муніципальних утворень залежно від частки міжбюджетних трансфертів (за винятком коштів, що передаються на виконання делегованих повноважень) в обсязі власних доходів муніципальних утворень, спрямованих на підвищення фінансової дисципліни та якості управління муніципальними. Так, відповідно до положень ст. 136, залежно від розміру частки у місцевих бюджетах міжбюджетних трансфертів з бюджетів інших рівнів (за винятком субвенцій) та/або податкових доходів за додатковими нормативами протягом двох із трьох останніх звітних фінансових років виділяються 3 групи муніципальних утворень.

До першої групи ставляться муніципальні освіти, у бюджетах яких зазначена частка перевищує 10% обсягу своїх доходів місцевого бюджету. Починаючи з чергового фінансового року, такі муніципальні утворення не мають права перевищувати встановлені вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Федерації нормативи формування витрат на оплату праці депутатів, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, які здійснюють свої повноваження на постійній основі, муніципальних службовців та/або утримання органів місцевого самоврядування. .

До другої групи належать муніципальні освіти, у бюджетах яких зазначена частка перевищувала 30%. Починаючи з чергового фінансового року вони не мають права встановлювати та виконувати видаткові зобов'язання, не пов'язані з вирішенням питань, віднесених Конституцією РФ, федеральними законами, законами суб'єктів РФ до повноважень відповідних органів місцевого самоврядування.

Для муніципальних утворень третьої групи, у бюджетах яких зазначена частка перевищувала 70% обсягу власних доходів місцевого бюджету, запроваджено такі, додаткові до встановлених вище умови:

1) підписання угод з фінансовим органом суб'єкта Федерації про заходи щодо підвищення ефективності використання бюджетних коштів та збільшення надходжень податкових та неподаткових доходів місцевих бюджетів;

2) подання місцевою адміністрацією до вищого виконавчого органу суб'єкта Федерації у встановленому їм порядку документів і матеріалів, необхідних для підготовки висновку про відповідність вимогам бюджетного законодавства РФ внесеного до представницького органу муніципального утворення проекту місцевого бюджету на черговий фінансовий рік(черговий фінансовий рік та плановий період);

3) проведення (не рідше одного разу на два роки) зовнішньої перевірки річного звітувиконання бюджету муніципального освіти контрольними органами суб'єкта Федерации;

4) дотримання інших умов, встановлених федеральними законами.

При цьому для муніципальних утворень цієї групи встановлюється додаткове обмеження розміру дефіциту та граничного обсягу муніципального боргу.

Відповідно до в. 3 ст. 92.1 БК РФ у нової редакціїрозмір дефіциту не повинен перевищувати 5% затвердженого загального річного обсягу доходів місцевого бюджету без урахування затвердженого обсягу безоплатних надходжень та/або надходжень податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань.

Дефіцит місцевого бюджету може перевищити встановлені обмеження у разі затвердження у складі джерел фінансування дефіциту місцевого бюджету надходжень від продажу акцій та інших форм участі в капіталі та зниження залишків коштів на рахунках з обліку коштів місцевого бюджету в межах суми зазначених надходжень та зниження залишків коштів на рахунках обліку коштів місцевого бюджету.

Граничний обсяг муніципального боргу відповідно до ст. 107 не повинен перевищувати 50 % затвердженого загального річного обсягу доходів місцевого бюджету без урахування затвердженого обсягу безоплатних надходжень та/або надходжень податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань.

При недотриманні органами місцевого самоврядування умов надання міжбюджетних трансфертів з бюджету суб'єкта Федерації та порушенні граничних значень розміру дефіциту та обсягу муніципального боргу фінансові органи суб'єктів Федерації вправі прийняти рішення про зупинення (скорочення) в установленому ними порядку надання міжбюджетних трансфертів (за винятком до приведення їх у відповідність до умов надання міжбюджетних трансфертів.

Встановлені Бюджетним кодексом РФ заходи та обмеження можуть бути змінені у разі, якщо не пізніше 1 вересня поточного фінансового року представницьким органом муніципальної освіти прийнято рішення про відмову (повністю або частково), від отримання у черговому фінансовому році міжбюджетних трансфертів з інших бюджетів (за винятком субвенцій ) або від податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань.

У такому разі заходи та обмеження будуть застосовуватися, виходячи з розрахункового скорочення частки міжбюджетних трансфертів та/або податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань у власних доходах місцевого бюджету, визначеного ним шляхом віднесення до одного або розподілу між кількома з трьох останніх звітних фінансових років загальної величини зменшуваних міжбюджетних трансфертів (податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань) у черговому фінансовому році.

Слід підкреслити, що основна частина міжбюджетних трансфертів надається місцевим бюджетам через регіональні фонди, освіта та розподіл яких, відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації та Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ, має здійснюватися за єдиною методикою виходячи з єдиних для всіх муніципальних утворень певного типу критеріїв та умов, встановлених законом суб'єкта Федерації. Це забезпечує реалізацію встановленого ст. 31.1 БК РФ принципу рівності бюджетних прав муніципальних утворень, відповідно до якого визначення обсягу, форм та порядку надання міжбюджетних трансфертів здійснюється відповідно до єдиних принципів та вимог, встановлених Бюджетним кодексом РФ.

Кузнєцова Ж.С., аспірант кафедри фінансового та адміністративного права РДЕУ (РІНГ).

Бюджетний кодекс РФ (далі - БК РФ) закріплює низку принципів бюджетної системи, які зобов'язують правозастосовника до певної поведінки або встановлюють певні заборони. Якість правового регулювання великою мірою залежить від цього, як і сформульовані і розкрито принципи.

Ст. 33 БК РФ встановлює, що принцип збалансованості бюджету означає відповідність передбачених бюджетом видатків сумарному обсягу доходів бюджету та надходжень із джерел фінансування його дефіциту. Таким чином, в основі реалізації принципу збалансованості бюджету лежить взаємодія основних параметрів бюджету – доходів та видатків.

Ключовою є видаткова частина бюджету, адже саме через витрати реалізуються політичні та економічні цілідержави. Розглядаючи підсумки реалізації державної політики у сфері бюджетних відносин, можна сказати, що питання ефективного використання бюджетних коштів приділяється недостатньо уваги. Низький рівеньсоціального забезпечення, недостатнє фінансування охорони здоров'я, освіти, правоохоронних органів, недостатні інвестиції у наукові дослідження – все це є наслідком неефективної державної політики у сфері бюджетних видатків. Аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок про відсутність чітко сформульованих засад витрачання бюджетних коштів.

Слід погодитись з думкою Х.В. Пєшкова: "Специфіка видатків бюджету держави та входять до її складу суспільно-територіальних утворень полягає в тому, що саме на них покладається першочергове навантаження щодо фінансування завдань та функцій держави, заходів, що відображають її політику в різних сферах суспільної життєдіяльності"<1>.

<1>Пєшкова Х.В. Принципи здійснення видатків бюджету: деякі теоретичні та практичні аспекти // Фінансове право. 2006. N 11. С. 33.

Саме поняття ефективності використання бюджетних коштів не регламентовано бюджетним законодавством, воно лише згадується у БК РФ серед принципів бюджетної системи. Відповідно до ст. 34 БК РФ принцип результативності та ефективності витрачання бюджетних коштів означає, що при складанні та виконанні бюджетів учасники бюджетного процесу повинні виходити з необхідності досягнення заданих результатів з використанням найменшого обсягу коштів або досягнення найкращого результату з використанням певного бюджетом обсягу коштів. При цьому порядок та методика визначення ефективності витрачання бюджетних коштів відсутні як у законодавстві, так і в інших нормативних актах.

Для виявлення ролі та значення витрат у економічного життяїх класифікують за певними ознаками. Основною, з погляду, є функціональна класифікація. Слід зазначити, що функціональна класифікація видатків бюджету - це, передусім, перелік основних функцій держави. Отже, бюджетний процес має бути спрямований на виявлення пріоритетних напрямківвитрат на конкретному етапі історичного розвитку, аналіз економічних наслідківвитрачання бюджетних коштів, оцінку їхньої ефективності.

Від якісних та кількісних характеристик видатків бюджету безпосередньо залежить дотримання принципу збалансованості бюджету. Як справедливо зазначають вчені-економісти, ефективна політика держави передбачає зростання державних витрат при вдосконаленні їхньої структури для активізації створення макроструктурних умов подальшого прогресу.<2>.

<2>Воронін Ю. Від дефіциту початку реформ до профіциту "дерегулювання"// Економіст. 2002. N 12. С. 3.

Бажаючи максимально збалансувати бюджет, законодавець повинен прагнути знайти способи і механізми, з допомогою яких можна здійснювати ефективне правове регулювання бюджетної сферы. У процесі реалізації державою своїх функцій важливе значення набувають якість та ефективність планування та здійснення видатків бюджету.

Досягнення зазначеної мети – тривалий процес, що потребує вдосконалення бюджетного планування. Як відомо, бюджетне планування є комплексом робіт, мета яких - збалансувати прибуткові можливості та видаткові потреби. Бюджетне планування складає стадії складання проекту бюджету новий фінансовий рік. Правове регулювання цього питання, як зазначає М.А. Клішина має ряд негативних особливостей. Зокрема, неоднозначне встановлення термінів підготовки окремих документіві матеріалів та їх співвідношення з термінами складання проекту бюджету, недотримання практично низки встановлених у БК РФ термінів підготовки документів і матеріалів (наприклад, бюджетне послання Президента РФ відповідно до ст. 170 БК РФ має направлятися до Федеральних Зборів пізніше березня, проте фактично воно направляється лише у травні - червні) та ін.<3>. Важливим аспектом розгляду проблеми бюджетного планування є питання пріоритетності видатків бюджету, яке, як зазначає С. Лушин, поєднує у собі дві тенденції:

<3>Клішин М.А. Упорядкування проекту бюджету: проблеми та перспективи // Фінансове право. 2006. N 3. С. 3.

1. наявність традиційних, давно усталених витрат (наприклад, чисельність учнів, пенсіонерів, хворих та ін.);
2. поява нових об'єктів фінансування, раніше невідомих або на досягнення яких раніше не було ресурсів<4>.

<4>Лушин С. Актуальні проблемибюджету// Економіст. 2002. N 7. С. 68.

С. Лушин наголошує, що наявність двох різних складових у загальному обсязі фінансування видатків бюджету передбачає обов'язкове щорічне обговорення саме нових пропозицій щодо використання державного фінансового фонду <5>. З метою досягнення ефективності бюджетних видатків, їх оптимізації на федеральному рівні з 2004 р. впроваджено найважливіший елемент фінансово-правового регулювання - бюджетування за результатами. Бюджетування за результатами є процес підготовки, організації та контролю бюджету з метою розробки та прийняття оптимальних рішень. У рамках цієї процедури заслуховуються доповіді суб'єктів бюджетного планування про основні напрями їх діяльності та очікувані результати, що дозволяє підвищити результативність бюджетних видатків, зробити заплановані показники більш обґрунтованими.

<5>Лушин З. Указ. тв. С. 69.

Очевидною є пряма залежність збалансованого бюджету від ефективності економічного плануваннявидатків бюджету. Так, запланований профіцит, що став характерним явищем для економіки нашої країни, характеризується перевищенням доходів над видатками бюджету і виникає так:

• запланована сума доходів перевищує суму витрат, але при цьому витрати задовольняють потреби соціально-економічного розвитку країни;
• запланована сума доходів перевищує суму витрат, але витрати занижені щодо необхідного рівня фінансування та не задовольняють потреб соціально-економічного розвитку.

Перша модель виникнення бюджетного профіциту характеризує фазу економічного піднесення. Розглядаючи підсумки економічної та бюджетної політики за останні кілька років, можна зробити висновок, що для нашої країни характерний профіцит другого типу. Запланований профіцит є інструментом проведення політики, що створює видимість економічного підйому. Через війну спостерігається недофінансування багатьох напрямів витрат, що може призвести до значних витрат соціально-економічного розвитку.

Однак, якщо питанню дефіциту бюджету присвячено окрему главу БК РФ, то за темою профіциту законодавче регулюваннявідсутня, за винятком окремих статей, зокрема щодо доходів, отриманих понад суми, затверджені законом про бюджет. У цьому дані статті (ст. ст. 232, 260 БК РФ) діють лише щодо незапланованого профіциту. Гол. 12 БК РФ "Профіцит бюджету та порядок його використання", що складається зі ст. 88, було виключено ФЗ РФ від 05.08.2000 N 116-ФЗ "Про внесення змін та доповнень до Бюджетного кодексу РФ"<6>. У Росії починаючи з 2000 р. (крім 2001 р.) профіцит планується у бюджеті як і, як раніше планувався дефіцит. Однак у гол. 22 БК РФ, присвяченій порядку розгляду та затвердження законів про федеральний бюджет, немає жодного слова про профіцит. Разом з тим відповідно до ФЗ РФ від 26 квітня 2007 р. N 63-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації щодо регулювання бюджетного процесу та приведення у відповідність з бюджетним законодавством Російської Федерації окремих законодавчих актів Російської Федерації"<7>введено гол. 13.2 "Використання нафтогазових доходів федерального бюджету", яка встановлює, що нафтогазові доходи федерального бюджету використовуються для фінансового забезпечення нафтогазового трансферту, а також для формування та використання Резервного фонду та Фонду майбутніх поколінь. Мета заощадження частини доходів від невідновлюваних ресурсів - використання цих доходів, коли ресурси буде вичерпано або ціна на них буде така низька, що не дозволить жити на цей дохід. Теоретично ця ідея приваблива, але практично виникають питання: як розподілити в часі ці ресурси, на які цілі направити та ін. На нашу думку, необхідно з великою обережністю поставитися до правового регулюванняцього питання. Фактично створення такого фонду може призвести до заморожування коштів бюджету за одночасної наявності проблем у розвитку освіти, науки, виробництва, недостатньому пенсійному забезпеченні та ін. Зміни, внесені до БК РФ, спрямовані на виправлення ситуації вільного маневрування фінансовим резервомз повною відсутністю громадського контролю за використанням вилучених із економіки коштів. Наскільки ефективно використовуватимуться заощаджені кошти, покаже час, але вже зараз очевидно, що набагато ціннішою спадщиною для майбутніх поколінь є оновлена ​​інфраструктура. Для цього потрібні великі інвестиції, інакше подальше зростання видатків призведе до того, що на фінансування бюджету підуть усі нафтові надприбутки - і ті, які генеруватимуться в Резервний фонді ті, які призначені для майбутнього.

<6>ФЗ від 05.08.2000 N 116-ФЗ "Про внесення змін та доповнень до Бюджетного кодексу РФ" // Відомості Верховної. 2000. N 32. Ст. 3339.
<7>ФЗ від 26.04.2007 N 63-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації щодо регулювання бюджетного процесу та приведення у відповідність з бюджетним законодавством Російської Федерації окремих законодавчих актів Російської Федерації" // російська газета. 2007. 28 квітня.

Розглядаючи досвід зарубіжних країн <8>Слід зазначити, що безперервним атрибутом концепції економічного зростання є зростання інвестицій у виробництво. Прийнятий 1998 р. Федеральний закон РФ "Про бюджет розвитку" створював правовий режим формування інвестиційних ресурсів за рахунок коштів федерального бюджету та інвесторів, кредитування інвестиційного бізнесу. Безумовно, це було позитивне явище законотворчого процесу, але дія зазначеного Закону неодноразово припинялася, а нині він втратив чинність.

<8>Вострикова Л.Г. Досвід розробки та ухвалення бюджету США // Радянська державата право. 1989. N 12. З. 124.

Викладене дозволяє зробити такі висновки: бюджетні кошти використовуються недостатньо ефективно, досі поширена практика нецільового використання бюджетних коштів. У цьому напрямі необхідний комплексний підхід, який потребує як фінансово-правового регулювання, а й удосконалення інших галузей законодавства. Бюджетні витрати не вирішують багатьох соціальних проблем, не організовано належним чином перерозподіл витрат на користь соціально незахищених верств населення.

Таким чином, можна виділити основні напрямки у розвитку бюджетної сфери:

1. підвищення ефективності бюджетних видатків з використанням різних механізмів, заснованих на науковому підході до суті цієї категорії;
2. підвищення прозорості та відповідальності адміністраторів бюджетних коштів;
3. перехід фінансування, заснований на довгострокових цілях розвитку держави.